危险化学品安全管理模式的三次大变革

日前，国务院公布了新的《危险化学品安全管理条例》，与2002版的《危险化学品安全管理条例》相比，无论是管理的范围还是相关部门的职责分工，都有了很大的变化，自2008年2月国务院法制办公室公布《条例》征求意见稿以来，历时3年、数移其稿，其间，针对各地在危险化学品安全监管过程中遇到的实际问题，充实了大量实质性内容，这足以说明危险化学品安全管理的重要性、复杂性和艰巨性。纵观我国危险化学品管理演化过程，其管理范围和职能部门的监管职责经历过三次大的变化：　　有关危险化学品安全管理的法律法规，源于1961年1月经国务院批准颁布、分别由国家经委、化学工业部、铁道部、商业部、公安部制订试行的6个部门规章：《关于中、小型化工企转业安全生产管理规定》、《化学危险物品储存管理暂行办法》、《化学危险物品凭证经营、采购暂行办法》、《铁路危险物品运输规则》、《化学危险物品防火管理运输规则》、《关于违反爆炸、易燃物品管理规则处罚暂行办法》。1987年2月17日国务院发布了《化学危险物品安全管理条例》，这是我国第一部专门针对危险化学品管理的行政法规，这一版本基于计划经济体制，因而，整部法规充满了计划经济体制的特征。《条例》规定：国家对化学危险物品的生产统一规划、严格管理，对新建、扩建、改建生产剧毒化学危险物品企业实行严格控制，禁止乡、镇、街道企业生产剧毒化学危险物品；新建、扩建、改建化学危险物品的企业，必须经所在地省辖市以上(含省辖市)人民政府审查同意，并按照国家有关规定履行审批手续；地方新建、扩建、改建生产剧毒化学危险物品的企业，必须经所在省、自治区、直辖市人民政府审批，并报化学工业部备案；新建、扩建、改建经营化学危险物品企业，必须向所在地的县级以上(含县级)商业局提出申请，当地商业局会同有关部门审查同意后，由省、自治区、直辖市商业厅(局)核发经营许可证。在项目建设审查验收环节，则采用了多部门联合把关的管理机制。《条例》所定义的化学危险物品,是国家标准GB6944-86《危险货物分类与品名编号》中规定的爆炸品、压缩气体和液化气体、易燃液体、易燃固体、自燃物品和遇湿易燃物品、氧化剂和有机过氧化物、毒害品和腐蚀品七大类，但未明确具体的品种，爆炸品也未纳入《条例》的管理范围。这一版本的《条例》一个显著的特征就是仅设置了两条罚则，并且不涉及对企业的经济处罚。　　2002年1月26日，国务院公布了《危险化学品安全管理条例》，从国务院第344号令的措词来看，《危险化学品安全管理条例》并非1987年发布的《化学危险物品安全管理条例》的修订版，其中的关键性名词也由“化学危险物品”变为“危险化学品”。这一版本的《条例》充分展现了市场经济体制的特征，同时也留有计划经济体制的痕迹：《条例》为经贸、公安、质检、环保、铁路、民航、交通、卫生、工商、邮政等十个职能部门在危险化学品安全管理方面的职责作了明确分工，对危险化学品从业单位的安全职责提出了严格的要求，就危险化学品从业单位的违法行为明晰了法律责任；与《化学危险物品安全管理条例》相同之处在于危险化学品生产储存企业及其新、改、扩建设项目仍然必须经政府批准，其中，剧毒化学品由省级人民政府批准，其他危险化学品由设区的市级人民政府批准。这一版本的《条例》所定义的危险化学品，包括爆炸品、压缩气体和液化气体、易燃液体、易燃固体、自燃物品和遇湿易燃物品、氧化剂和有机过氧化物、有毒品和腐蚀品，共八大类，并明确“危险化学品”列入以国家标准公布的《危险货物品名表》(GB12268)，剧毒化学品目录和未列入《危险货物品名表》的其他危险化学品由国务院经济贸易综合管理部门会同国务院公安、环境保护、卫生、质检、交通部门确定并公布，就总体而言，《条例》所指的“危险化学品”仍基于GB6944-86,不同之处在于以《危险货物品名表》的形式规定了品种范围。　　与《化学危险物品安全管理条例》相比，这一版本将处置废弃危险化学品纳入了监管范围。　　2011年3月2日，国务院公布了经修订的《危险化学品安全管理条例》，与2002版的《条例》相比，这一版本的《条例》有了许多新的特色：第一，规定由安全生产监督管理部门负责危险化学品安全监督管理综合工作，并对工业和信息化主管部门等职能部门的职责作了调整和充实；第二，取消了实行了几十年的危险化学品生产储存企业及其新、改扩建设项目由政府批准的规定；第三，对危险化学品的定义作了较大的调整，从《条例》第三条的内容来看，应当基于GB13690-2009《化学品分类和危险性公示通则》，即源于GHS，而具体的范围也将以“危险化学品目录”的形式公布；第四，对农药的安全管理给出了更为科学的限定，即属于危险化学品的农药的安全管理才适用本《条例》，从《条例》第三条的内容来看，属于危险化学品的农药将由农业部门确认；第五，取消了2002版《条例》设置的从未实行过的“危险化学品生产许可证”行政许可事项，增加了《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》规定的相应许可事项；第六，融合了现行其他法规和规章中与危险化学品安全管理相关的内容，特别是大量充实了危化品运输安全管理事项；第七，下放了行政许可权限，明确，危险化学品生产、使用、储存和经营环节的行政许可，分别由地市级和县级安监部门负责实施，同时，强化了行政许可环节的安全审查管理；第八，明确了与社会管理和公共安全密切相关的剧毒化学品、易制爆危险化学品管理的特定要求；第九，对从业单位适用《条例》的生产经营活动范围作了调整，增加了对危险化学品使用和储存环节的管理要求，充实了危化品环境管理和登记管理内容，而废弃危险化学品的处置则改由其它法律法规加以调节；第十，加大了对从业单位违法行为的处罚力度，对实施行政处罚的部门作了更明确的规定。　　笔者认为，将于2011年12月1日起施行的新的《危险化学品安全管理条例》，其调节的范围更加清晰，从业单位和管理部门的职责更加明确，地市级和县级安监部门的责任更加重大，从业单位违法成本大幅度提高，与相关法律法规的衔接性大大增强。为了使《条例》得以更有效实施，无论是监管部门还是危险化学品从业单位，都有必要精心准备、从容应对，将法定要求演化为保障生产经营活动的具体措施，将法定职责落实到监督管理的每一个具体环节。(中国安全生产网)